Hoe gaan we met de risico’s van overstromingen om?
10 oktober 2018 - De discussie is weer actueel of overstromingen (van secundaire dijken) kunnen worden verzekerd. Zo heeft het Verbond van Verzekeraars recent een Adviesrapport Overstromingen gepubliceerd waarin zij stellen mogelijkheden te zien om dekking te bieden tegen lokale overstromingen. We praten met Emmy Bergsma, onderzoeker bij KWR Water Research Institute. Zij is als politicoloog gepromoveerd op het onderwerp kennis en verdelingskeuzes in overstromingsbeheer.
Wat is de zekerheid waar de tijd om vraagt?
Dat is een goede vraag. Deze vraag stelde ik mijzelf ook aan het begin van mijn onderzoek. Hier zijn veel theorieën over. Een bekende is die van Ulrich Beck over de risicomaatschappij. Volgens deze theorie willen overheden aan burgers steeds meer zekerheid bieden. Burgers vragen daar ook om. Maar risico’s zijn onbeheersbaar en onvoorspelbaar. Het gevaar komt niet van processen die we kennen en kunnen controleren. De geboden zekerheid is een schijnzekerheid, die als een risico zich voltrekt, kan leiden tot maatschappelijke onrust. In reactie hierop schuiven overheden verantwoordelijkheden in risicobeheer van zich af. Naar lagere overheden of naar bijvoorbeeld verzekeraars. De behoefte aan zekerheid is dus niet statisch, maar verandert in de loop van de tijd.
Ik heb twee beleidsbenaderingen onderzocht op het gebied van overstromingsbeheer. Ook deze benaderingen zijn niet vast, maar veranderen met voortschrijdend inzicht.
Wat zijn de twee benaderingen?
Ik heb de Ruimtelijke benadering onderzocht. Deze is typisch voor Amerika. Daarnaast heb ik de klassieke Veiligheidsbenadering bekeken. Dat is de aanpak die we traditioneel in Nederland gebruiken. Er zijn veel verschillen tussen Nederland en Amerika, maar het naast elkaar leggen van de twee benaderingen biedt ons veel inzichten in de mogelijkheden om met het risico van overstromingen om te gaan.
1. Ruimtelijke benadering
De Verenigde Staten volgde oorspronkelijk ook de traditionele veiligheidsbenadering. Maar dit vergde een grote rol van de Amerikaanse staat wat haaks staat op Amerikaanse politieke waarden zoals individuele verantwoordelijkheid, een kleine staat en lokale autonomie. Sociaal geografen ontwikkelden in de jaren 1940 een nieuwe ‘ruimtelijke ordeningsbenadering’ waarin overstromingsrisico’s niet langer werden gezien als een externe bedreiging, maar als een probleem dat werd veroorzaakt door toenemende bebouwing in overstromingsgevoelige gebieden. Hun oplossing lag dan ook niet in het bouwen van dijken, waardoor alleen maar meer mensen naar risicovolle gebieden zouden trekken, maar in het afgeven van prijssignalen om “rationele” bouw- en inrichtingskeuzes te stimuleren.
Door de regelmatige terugkeer van overstromingen in het Amerikaanse klimaat kon voldoende data worden opgebouwd voor de berekening van risicoafhankelijke verzekeringspremies met effectieve gedragsprikkels. In hoge risicogebieden is de verzekeringspremie hoger. In gebieden met een overstromingsrisico hoger dan eens in de 100 jaar is een verzekering zelfs verplicht, tenzij dit risico is verkleind met maatregelen zoals dijken.
Ik ben afgestudeerd als sociaal geograaf op het onderwerp: wie betaalt voor klimaatadaptatie? Daarna heb ik in mijn promotieonderzoek uitgevoerd aan de afdeling Politicologie van de Universiteit van Amsterdam. Ik heb onderzocht welke kennis ten grondslag ligt aan verdelingskeuzes in overstromingsbeheer, waarbij Nederland en de Verenigde Staten als casussen dienden. Op dit moment werk ik als onderzoeker bij KWR Watercycle Research Institute. Ik werk voornamelijk aan vraagstukken rondom zoetwaterbescherming in een bestuurlijk decentraliserend landschap.
Emmy Bergsma, onderzoeker bij
New Orleans
In hoge risicogebieden, met een overstromingskans van bijvoorbeeld eens in de 5 jaar, zou een jaarlijkse premie moeten worden berekend van 20% van de huiswaarde. Dat is natuurlijk niet op te brengen. Daarom werd ten tijde van invoering van deze regeling voor de bestaande bouw de premie sterk gesubsidieerd. Voor nieuwbouw werd deze premie wel ingevoerd. Met allerlei maatregelen om overstromingsbestendig te bouwen, zoals het ophogen van de bouwgrond en het werken met waterbestendige materialen, kan deze premie aanzienlijk worden verlaagd.
In het geval van orkaan Katrina, die veel schade aanrichtte in New Orleans, was er een dijk gebouwd waardoor een verzekering niet verplicht was. Dat leidde er toe dat veel mensen niet verzekerd waren en de persoonlijke en materiële schade enorm was. In geval van een ramp zoals bij New Orleans is de FEMA (Federal Emergency Management Agency) verantwoordelijk voor het coördineren van de hulpverlening en schadeafhandeling. Enerzijds via het verzekeringsprogramma en anderzijds via het verdelen van door de regering beschikbaar gestelde fondsen voor hulp en herstel aan burgers en bedrijven. Wanneer FEMA tekort komt bij het afhandelen van de verzekerde schades, kan de organisatie geld lenen van de Amerikaanse staat. Dat bedrag moet zij met rente terugbetalen. De FEMA moet dan de verzekeringspremies verhogen om de schuld te kunnen aflossen. Na Katrina was de verzekerde schade zo massaal, dat de premies vervolgens dusdanig zouden moeten worden verhoogd, dat deze onbetaalbaar zouden worden. Omdat de staat via rampverlichting ook al veel schade op zich had genomen, ontstond een jarenlange politieke strijd waarin het verzekeringsprogramma meerdere keren is hervormd. In eerste instantie om meer verantwoordelijkheid (en kosten) neer te leggen bij burgers en bedrijven. En in tweede instanties om de grote prijsstijgingen die de eerste hervormingen tot gevolg hadden deels terug te draaien.
Makelaars
Een bijzondere rol in dit geheel is weggelegd voor de makelaars. Deze moeten kopers informeren hoe hoog het overstromingsrisico is en mogen, in gebieden waar dat verplicht is, alleen een hypotheek verstrekken wanneer daadwerkelijk een verzekering is afgesloten. Dit systeem is niet waterdicht, omdat de makelaars per verkocht huis worden betaald en geen financiële ondersteuning krijgen om hierop controle uit te voeren.
2. Veiligheidsbenadering
In de traditionele “veiligheidsbenadering” nemen nationale overheden het grootste deel van de kosten en verantwoordelijkheden in overstromingsbeheer op zich. Zij investeren in beschermingsmaatregelen tegen overstromingen. De Deltawerken en de Afsluitdijk zijn typische resultaten van deze veiligheidsbenadering. Het beschermingsniveau van dijken wordt vastgesteld op basis van een berekening van de kans op een dijkdoorbraak, investeringen in dijkversterking en de eventuele gevolgen van een overstroming. Zo is de bescherming van gebieden met meer economische waarde en inwoners hoger dan van dunbevolkte gebieden met minder economische waarde. Maar ook in die gebieden moet de veiligheid op orde zijn. Zij krijgen een veiligheidsgarantie: de basisveiligheid. De maximale kans bij de basisveiligheid op overlijden door overstromingen is dan eens per honderdduizend jaar. De norm is nergens ter wereld zo hoog als in Nederland.
Omdat Nederland dichtbevolkt is en grotendeels onder zeeniveau ligt, zijn dijken vaak een efficiënte beschermingsoplossing. Bij overstromingen komt de overheid gedupeerden tegemoet, bij zoetwater-overstromingen via de ‘Wet Tegemoetkoming Schade bij rampen en zware ongevallen’, en bij grootschalige overstromingen vanuit zee met direct belastinggeld.
Trend naar combinatie van veiligheidsbenadering en ruimtelijke ordening
In het Tweede Deltaprogramma (2008) is het Nederlandse waterveiligheidsbeleid gemoderniseerd. Het principe van meerlaagsveiligheid staat hierin centraal:
- Laag 1 Preventie (via dijken)
- Laag 2 Ruimtelijke ordening
- Laag 3 Crisis en rampenbestrijding
De lagen 1 en 2 zijn ter preventie. Laag 3 treedt in werking als de overstroming heeft plaatsgevonden. In de eerste laag zijn recentelijk nieuwe normen voor de bescherming vastgesteld. Door de herberekening wordt op sommige plekken, met name langs de grote rivieren, het veiligheidsniveau verhoogd. Op andere plekken is dit niet nodig, zolang aan het basisveiligheidsniveau wordt voldaan. Hier is het efficiënter in te zetten op bescherming via de ruimtelijke ordening, de tweede laag van meerlaagsveiligheid.
In Nederland gaan we heel voorzichtig richting een combinatie van de klassieke veiligheidsbenadering en de ruimtelijke ordeningsbenadering. Het vestigen in risicovolle gebieden met een relatief laag beschermingsniveau wordt duurder. Wie deze kosten gaat dragen, is nog niet duidelijk. In de Verenigde Staten verschoven deze kosten naar het decentrale niveau. Zij kwamen te liggen bij gemeenten, maar vooral ook bij bedrijven en burgers. In Nederland wordt nog onvoldoende nagedacht over wat de inzet op ruimtelijke bescherming betekent voor de verdeling van kosten en verantwoordelijkheden in overstromingsbeheer. Dit zou volgens mij wel moeten gebeuren.
Hoe ziet de toekomst eruit?
Ook ik weet niet hoe de toekomst eruit ziet. Ik ben heel erg benieuwd. Mijn inschatting is dat we meer wateroverlast gaan krijgen. Ook door regen. Bij grote rampen zal de overheid natuurlijk nog inspringen, maar ik denk dat de overheid zich langzaam kan gaan terugtrekken uit preventie en schadevergoeding voor kleinere overstromingen en wateroverlast. De kosten worden te hoog worden, zeker onder sturing van liberale kabinetten. Door de stijging van de totale kosten, kunnen we dan toch uitkomen op een systeem van verzekeren. Solidariteit komt onder druk te staan, maar is ook de sleutel tot de oplossing.
Auteur
Roland Verhoef, Senior Marketing & Communicatie adviseur
